Malgré l’aridité du sujet, La longue dérive de la dette française — Histoire budgétaire de la Vᵉ République (Éditions PUF, 670 pages, 28 euros) se lit très agréablement. Partisans d’une politique d’équilibre budgétaire et de stabilité financière, Julien Dubertret (conseiller du Premier ministre pour le budget en 2007 et directeur du Budget en 2011) et Nicolas Ragache (anciennement administrateur au ministère de l’Économie et des Finances et conseiller ministériel) ont cherché à « comprendre les dynamiques structurantes derrière la longue dérive des finances publiques en France ». Des surprises attendent le lecteur, préviennent-ils, car « pas mal d’idées convenues résistent plutôt mal à un examen attentif ». Cette première partie de la recension du livre couvre les années qui précèdent l’arrivée au pouvoir des socialistes en 1981. Deux autres volets suivront pour traiter le sujet jusqu’à la période actuelle.
Johan Hardoy
Préambule : les années 1950
La France connaît alors un essor économique rapide, lié notamment à la reconstruction et au rattrapage de la croissance perdue pendant la guerre, mais des difficultés sérieuses demeurent du fait de la persistance de déséquilibres importants.
En 1952, le plan de lutte contre l’inflation d’Antoine Pinay constitue un « beau succès », mais il n’est pas suffisant pour réduire le déficit de l’État qui s’accentue avec les événements d’Algérie. En 1956, l’inflation repart doucement à la hausse et, l’année suivante, « faute de trouver des prêteurs, la moitié de l’augmentation de la dette publique doit être couverte par de la création monétaire ».
Deux facteurs institutionnels pèsent sur la conduite des politiques publiques. En premier lieu, « l’instabilité gouvernementale chronique » de la IVᵉ République — malgré la stabilité du personnel administratif qui permet d’éviter le pire —, qui ne permet « pas de construire de façon satisfaisante des politiques publiques ambitieuses qui nécessiteraient un appui politique dans la durée ». En second lieu, « l’absence de cadre organique pour le budget jusqu’en 1956 », qui rend difficile la mise en œuvre de politique d’investissement. Faute de vote en temps et en heure, chaque nouvelle année s’engage ainsi sans budget.
Ce désordre budgétaire n’est pas sans conséquences sur la souveraineté du pays car il favorise la tutelle extérieure croissante d’un pays prêteur comme les États-Unis.
1958-1965
L’arrivée au pouvoir du général de Gaulle voit s’ouvrir « une période économique déterminante pour l’avenir, basée sur une nouvelle stratégie monétaire et budgétaire dont l’influence se fera sentir pendant plus de vingt ans ». Lors de son investiture, « le Parlement adopte la loi relative aux pleins pouvoirs, avec une habilitation très large », comprenant les finances publiques qui relèvent traditionnellement de la compétence parlementaire.
À la tête d’un « comité restreint et quasi secret », l’économiste libéral Jacques Rueff propose au chef de l’État une stratégie d’ensemble visant à réduire la dépense publique, supprimer les indexations (notamment celles des prix agricoles), augmenter les impôts, emprunter à long terme et dévaluer pour rétablir la stabilité financière. De Gaulle met tout son poids politique pour faire adopter ce « plan Pinay-Rueff de réduction des dépenses publiques ». Un nouveau franc est créé « pour marquer l’entrée dans une nouvelle époque de confiance et d’inflation maîtrisée ».
« Dans ce contexte assaini, qui voit les besoins d’emprunt de la sphère publique se réduire et qui fait anticiper un rétablissement durable des grands équilibres de l’économie française, la balance des paiements redevient excédentaire et les financements internationaux se rouvrent. » Le général de Gaulle dira plus tard : « Le Marché commun n’a été possible que grâce au redressement de la France en 1958. »
En 1962, le ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing, « taille dans les dépenses » pour lutter contre l’inflation, nourrie par les prêts et avances de l’État financés par l’emprunt.
Cette politique diffère de celle que souhaiterait le Premier ministre, Georges Pompidou, qui préconise plutôt de laisser courir le déficit pour financer des dépenses d’investissement. Ce dernier considère en effet que l’augmentation des moyens de production doit être profitable dans un second temps, y compris pour les finances publiques.
En 1964, pour la première fois depuis 1931, le budget est présenté en équilibre.
1965-1974
Cette décennie fait « la démonstration que les finances publiques peuvent être à l’équilibre et la croissance forte simultanément ».
L’État, qui fait face à l’augmentation rapide de la population issue du baby-boom, développe l’investissement public et privé destinés aux constructions scolaires, aux routes et autoroutes, au remembrement agricole, à la santé, etc.
Par ailleurs, le budget national se doit de « venir à la rescousse » du déséquilibre des comptes sociaux, car « la Sécurité sociale, au sens large, est affectée par une dynamique sociale forte, à la fois mal analysée et mal maîtrisée budgétairement […] en raison d’une perte de lien progressive entre les recettes et les dépenses ». Cette situation est encore aggravée dans les années 1970 du fait de la montée régulière du chômage.
Le gouvernement poursuit néanmoins une politique de stabilité budgétaire, malgré des pressions politiques en faveur d’un soutien « keynésien » à la croissance.
Dans la foulée des événements de mai 1968, les accords de Grenelle entérinent une série de mesures de grande ampleur concernant les salariés et les entreprises. « Ces décisions, après vingt années de développement économique rapide, répondent au souhait de la population d’un rééquilibrage du partage des fruits de la croissance. » La hausse des dépenses publiques, pour l’essentiel pérenne, représente 1 point de PIB.
En 1969, le budget de l’État est excédentaire et les finances publiques reviennent quasiment à l’équilibre, ce qui s’explique par la reprise mondiale de la croissance et une ferme politique gouvernementale de lutte contre l’inflation.
Cette séquence, qui voit un retour à la normale sans difficulté apparente, contribue à ancrer « l’idée fausse qu’il serait possible (et même souhaitable, en vue de soutenir la croissance) d’augmenter les dépenses ». « Il n’est pas abusif de voir dans cet épisode l’une des causes du manque de discipline de nombreux gouvernements ultérieurs. »
Dans un contexte monétaire international incertain, le volet salarial des accords de Grenelle, qui soutient la demande, conduit « à une hausse asymétrique des coûts de production par rapport à ceux des pays voisins et concurrents ».
Au lieu de mener un plan de rigueur monétaire, le gouvernement « choisit la voie de la facilité » : une dévaluation du franc de 11,1 %. « Dès lors, sans surprise, l’inflation s’installe pour de bon », alors que la croissance repart à un rythme soutenu.
En 1972, le Premier ministre, Pierre Messmer, confirme les choix interventionnistes pour lutter contre l’inflation, qui atteint plus de 6 % et « frôle les 14 % avec le choc pétrolier de 1974 ».
1974-1980
Après la victoire électorale de Giscard d’Estaing en 1974, le ministre de l’Économie, Jean-Pierre Fourcade, met en œuvre un « plan de refroidissement » destiné à contrer l’inflation et le déséquilibre du commerce extérieur.
Cette politique, « qui passe assez largement à côté du contexte créé par le choc pétrolier », « cherche donc à réduire la consommation par une ponction fiscale exceptionnelle sur les ménages ». Une mesure similaire est prise concernant les entreprises qui voient l’impôt sur les sociétés majoré.
Ce plan, qui produit un ralentissement de la croissance française, « arrive au plus mauvais moment » compte tenu de la conjoncture internationale. « La contraction de la demande extérieure se cumule à l’inflation forte. » En 1975, l’économie française entre en récession, pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, tandis que le chômage atteint 2,8 % (ce qui paraît élevé à l’époque).
Le Premier ministre, Jacques Chirac, opte alors pour un « virage à 180 degrés », en stimulant la croissance par un plan de relance de la demande, financé par des déficits volontaires.
« Cette initiative qui déséquilibre fortement les comptes publics fait par contraste ressortir l’équilibre de 1974, qui reste dans les mémoires comme la dernière année d’équilibre budgétaire ». Le gouvernement ne prône pourtant aucune rupture structurelle et vise l’équilibre des finances publiques (qui sera objectivement atteint en 1979 et 1980).
« Le plan de relance de 1975 n’en est pas moins un échec de politique économique, à plusieurs titres ». Son impact sur l’inflation est à peine perceptible et le chômage atteint 4 % en 1976. « Un plan macroéconomique de relance d’inspiration keynésienne était tout à fait inadapté à la situation résultant du premier choc pétrolier. […] Une politique ferme de lutte contre l’inflation, qui aurait constitué un signal économique clair invitant les entreprises à maîtriser leurs coûts et aurait sans doute impliqué plus la politique monétaire que la politique budgétaire, aurait été nettement plus adaptée, préservant la compétitivité et donc l’emploi. »
En 1976, Raymond Barre, qui cumule les fonctions de Premier ministre et de ministre de l’Économie et des Finances pour la première fois dans l’histoire de la Vᵉ République, se donne comme priorité « la lutte contre l’inflation, et à cette fin le retour à l’équilibre des finances publiques ».
Malgré des efforts de maîtrise des dépenses jusqu’en 1980, le « freinage n’est pas suffisant face au ralentissement parallèle de la croissance », d’autant que les dépenses sociales (santé et retraites) progressent rapidement.
« Le retour à l’équilibre des finances publiques dans la seconde moitié des années 1970 s’est fait indéniablement en partie par la maîtrise de la dépense, mais aussi et pour beaucoup par une hausse massive des prélèvements obligatoires et spécialement des cotisations sociales employeur, c’est-à-dire par un renchérissement important du coût du travail, et donc par une dégradation forte et rapide de la compétitivité de la main-d’œuvre française. »
« C’est incontestablement dans la période 1976-1980 que cette singularité française des prélèvements pesant fortement sur le travail trouve son origine ». La gestion paritaire des régimes de protection sociale (comptablement hors du budget de l’État) n’y est pas étrangère du fait que les syndicats ont « toujours marqué un attachement particulier au financement de la Sécurité sociale par des cotisations assises sur la masse salariale » et non par les impôts.
Johan Hardoy
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