Immigration : comment expulser tous les étrangers en situation irrégulière ?

Les débats de l’élection présidentielle en 2022 (3)

Par Paul Tormenen, juriste et spécialiste des questions migratoires ♦ Après un premier article consacré à la règle du non-refoulement et à son application dans différents pays européens puis un deuxième article sur les nombreuses carences de l’espace Schengen, c’est aux expulsions des étrangers en situation irrégulière que ce troisième article sur l’immigration en France est consacré aujourd’hui.
Si le futur président de la République trouvera dans ce domaine-là, comme dans tant d’autres, une situation catastrophique, il disposera de leviers pour y remédier, si tant est qu’il veuille rompre avec l’inertie imposée par le lobby immigrationniste qui tient le haut du pavé dans notre pays.

La France ne peut pas accueillir toute la misère du monde…

La France est un pays particulièrement attractif pour les étrangers en situation irrégulière. Nos gouvernants semblent tout faire pour qu’il devienne le réceptacle de la misère du monde. Les nombreux signes de bienvenue qu’ils lancent à l’adresse des clandestins, détaillés notamment dans un article publié en juin 2020 sur le site de Polémia, en témoignent (1). Cette bienveillance a une traduction concrète tant dans le nombre de clandestins qui viennent en France que dans le nombre de ceux présents sur le territoire national.

Face à ce phénomène, la poussée du vote dit populiste, qui témoigne du rejet croissant de l’immigration, inquiète jusqu’à la Commission européenne. La commissaire européenne aux affaires intérieures enjoignait ainsi en novembre 2020 au gouvernement français d’accroître son effort pour expulser davantage de clandestins présents sur le territoire (2). C’est dans ce contexte que le gouvernement français, piteusement pointé du doigt, vient d’annoncer une réduction du nombre de visas délivrés aux ressortissants des pays du Maghreb. Ce levier pour contraindre les autorités de ces pays à accepter le retour forcé de leurs ressortissants n’est pourtant que l’un, parmi de nombreux autres, pouvant être utilisés pour tendre vers l’expulsion effective de tous les clandestins présents sur le territoire. Un objectif qu’une grande majorité de Français souhaitent voir atteint le plus rapidement possible.

Comme nous allons le voir, les autorités françaises sont loin de s’appuyer sur toutes les bonnes pratiques de nombre de nos voisins européens, qui sont beaucoup plus efficaces en la matière.

1. Le diagnostic

La France est un pays très attractif pour les étrangers en situation irrégulière

Plusieurs indicateurs témoignent de l’attractivité de la France pour les clandestins.

• Le nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État a plus que doublé en 15 ans pour atteindre 368 890 en 2020 (3). En dépit des dizaines de milliers de régularisations effectuées chaque année, le nombre de bénéficiaires de l’AME croît de 1 000 par mois, sans compter les autres dispositifs médicaux dont bénéficient les clandestins (4).
• Alors qu’il n’y avait que 20 000 demandes d’asile effectuées en France en 1994, elles étaient plus de 154 600 en 2019 (5) (6). La France est devenue cette année-là le 2^e pays en Europe à recevoir le plus de demandes d’asile. Si notre pays accorde de façon assez restrictive le bénéfice de la protection internationale (24,7 %, alors que la moyenne européenne est de 38 %), seule une infime proportion des étrangers en situation irrégulière – ce qui est le statut commun des déboutés de l’asile qui se maintiennent sur le territoire – est expulsée. Il est désormais connu bien au-delà des frontières nationales que les clandestins présents en France, après s’y être introduits notamment en faisant une demande d’asile, ont une très faible probabilité d’être forcés à retourner dans leurs pays.

Heureux comme un clandestin en France

Outre les déboutés de la demande d’asile qui ne repartent pas dans leurs pays, l’importance du nombre de clandestins extra-européens présents en France a d’autres explications :

• la porosité des frontières nationales ;
• le nombre important d’étrangers qui ne repartent pas dans leurs pays à l’expiration de leurs titres de séjour.

Des sorties du territoire de personnes en situation irrégulière qui stagnent

Alors que les chiffres de l’immigration montrent que de plus en plus d’extra-Européens s’installent légalement ou clandestinement en France (7), le nombre de personnes en situation irrégulière sortant du territoire n’augmente pas en proportion, loin de là :

Évolution des sorties du territoire de personnes en situation irrégulière sur la période 2010-2019 en métropole

Source : DGEF citée par la Cour des comptes

Bien qu’un nombre important de clandestins se voie ordonner de quitter le territoire, le nombre de décisions de retour effectivement suivies d’effet est particulièrement bas en France : 6,39 %. Ce taux, l’un des plus bas de l’Union européenne, illustre le laxisme coupable de nos gouvernants qui ne font plus respecter la règle de la régularité du séjour.

Taux de retour effectif/décisions prononcées en 2020

Source : Eurostat. 2020

Depuis plusieurs années, parmi les différentes formes de sortie du territoire des personnes en situation irrégulière, les obligations de quitter le territoire français (OQTF), une décision, prise par le préfet, qui contraint la personne à quitter le territoire dans un certain délai, sont de moins en moins appliquées :

Taux d’exécution des OQTF et des ITF (interdiction du territoire français)

Source : DGEF citée par la Cour des comptes

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Le stock : un nombre considérable de clandestins présents en France

L’arrivée constante de clandestins en France et le très faible nombre de départs aboutissent à une augmentation considérable du nombre d’étrangers en situation irrégulière présents en France. L’ancien secrétaire général du ministère de l’Immigration l’estime à 900 000, alors qu’André Posokhow l’évaluait en 2019 dans une fourchette comprise entre 1 015 000 et 1 600 000 (8). En dépit des dizaines de milliers de régularisations scandaleusement réalisées chaque année, le faible effort fait par le gouvernement pour éloigner les clandestins laisse présager que, sauf changement radical de braquet, la situation ne va faire qu’empirer dans les prochaines années.

Des procédures complexes et parsemées d’embûches

Comment expliquer que sur les 108 395 ordres de quitter le territoire français prononcés en 2020 (OQTF), seuls 6 930 aient été suivis d’effet ? On ne compte plus les rapports glosant sur les causes de la paralysie administrative et judiciaire en la matière.

Les principaux freins à l’expulsion effective des clandestins qui y sont identifiés sont les suivants :

• Le faible nombre de laissez-passer consulaires délivrés par les pays d’origine des clandestins. Il contribue à ce que, bien que notre pays connaisse une importante immigration clandestine en provenance du Maghreb, le taux de retour effectif atteint péniblement 0,2 % pour les clandestins algériens, 2,4 % pour les Marocains et 4 % pour les Tunisiens, durant le premier semestre 2021.
• Un cadre juridique mouvant et complexe. Alors que des parlementaires ont identifié une réforme du droit des étrangers en moyenne tous les seize mois, l’appropriation des nouveaux textes est complexifiée par des procédures ardues qui relèvent tant du droit administratif que judiciaire. Jeanne Vexin évoquait dans les colonnes de Polémia « une législation conçue par les associations immigrationnistes subventionnées, précisément pour permettre aux clandestins étrangers de pouvoir rester ad vitam aeternam, en utilisant – aux frais de l’aide judiciaire – les arguties juridiques les plus invraisemblables » (9).
• Un nombre de places en centre de rétention administrative – 1 800 – dérisoire au regard du nombre de clandestins devant être expulsés. Un chiffre à mettre en perspective avec celui du nombre de places d’hébergement des demandeurs d’asile, 110 000, qui a doublé en quelques années par la volonté d’Emmanuel Macron. À chacun ses priorités.
• La guérilla juridique menée par des associations subventionnées pour mettre en échec les procédures d’éloignement des clandestins. Ces manœuvres conduisent à l’engorgement des tribunaux administratifs où le contentieux des étrangers a pris depuis quelques années une importance considérable.
• Une administration (agents des préfectures, policiers, magistrats) qui doit composer avec des moyens réduits face à une charge de travail croissante (10).
• L’insuffisance des moyens alloués à la police aux frontières pour reconduire les clandestins dans leurs pays, ce qui constitue un goulot d’étranglement préjudiciable. Un député de l’opposition estimait à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances 2021 que les crédits alloués en la matière confirmaient « la stagnation des dépenses d’éloignement et [traduisaient] l’absence de volonté du gouvernement sur ce sujet » (11).

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Le carcan du droit européen

Comme si cela ne suffisait pas, l’administration, les policiers et les juges doivent appliquer le droit communautaire et la Convention européenne des droits de l’homme qui entravent l’efficacité des procédures (12) :

• priorité doit être donnée aux départs volontaires par rapport aux retours forcés (directive « retour » 2008/115/CE) ;
• la vie de famille doit être prise en compte en cas de mise en œuvre d’un éloignement ;
• le risque que court le clandestin d’être maltraité dans son pays en vertu du code pénal qui s’y applique doit être pris en compte, quand bien même celui-ci a été condamné sur le territoire national pour association de malfaiteurs terroriste !
• les expulsions collectives d’étrangers sont prohibées ;
• etc.

2. Le plan d’action

Aider au retour ou expulser ?

Face à ces difficultés et conformément au droit communautaire, de nombreuses voix proches du pouvoir souhaitent que les départs volontaires soient privilégiés par rapport aux départs contraints. La Cour des comptes en a fait la promotion dans un récent rapport sur l’accueil des personnes étrangères, allant même jusqu’à le préconiser pour les étrangers dont le titre de séjour est arrivé à expiration (13) ! Un député de la majorité présidentielle a par ailleurs insisté sur le moindre coût pour les finances publiques des départs volontaires par rapport aux départs forcés (14).

Les partisans de l’aide au retour font l’impasse sur un problème majeur lié à ce mode de retour des clandestins dans leurs pays : la France subit une très forte demande d’asile dite « secondaire » ; des étrangers déboutés de leur demande dans d’autres pays européens viennent tenter leur chance dans notre pays. Tant que les règles d’asile n’auront pas changé au niveau européen afin de mettre un terme à cette logique de guichet, offrir un pécule attractif à tous les clandestins qui le souhaitent crée un formidable effet d’aubaine, au détriment des finances publiques du pays. Si les départs contraints sont effectivement plus coûteux qu’un départ volontaire, c’est notamment parce qu’ils doivent être organisés dans un cadre juridique très contraint qu’il faut, comme nous allons le voir, impérativement changer pour gagner en efficacité. N’oublions pas que c’est bien l’effet d’aubaine offert par les départs volontaires aidés qui a abouti à leur suppression pour les ressortissants roumains qui en profitaient pour financer leurs nombreux allers-retours entre la France et leur pays.

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Les bonnes pratiques des procédures de retour

En dépit des sommes considérables que le gouvernement français verse aux cabinets anglo-saxons pour le conseiller dans son action, il est loin de s’inspirer des bonnes pratiques de nos voisins européens qui leur permettent d’avoir de bien meilleurs résultats en matière de reconduites effectives des clandestins. La Commission européenne a mené plusieurs enquêtes visant à répertorier les pratiques efficaces en matière de retour des clandestins. L’une des dernières contient des préconisations que les autorités françaises rechignent à mettre en œuvre (15) :

• la simplification de la procédure (audiences, etc.) avant que l’étranger ne puisse effectivement partir ;
• l’augmentation des capacités de rétention (centres de rétention administrative) des ressortissants de pays tiers dans le cadre du processus de retour ;
• le prononcé de décisions de retour à durée de validité illimitée, afin de faciliter leur exécution à tout moment.

Une décision d’expulsion d’un clandestin = une expulsion effective

D’autres mesures ont été identifiées par des parlementaires et dirigeants politiques français pour améliorer le taux de reconduite effective des clandestins (16) :

• Le versement d’une caution par les ressortissants de pays tiers à l’UE avant d’arriver sur le territoire, qui leur est remise une fois rentrés chez eux. Cette pratique vise à inciter les étrangers à ne pas se maintenir sur le territoire français après l’expiration de leur titre de séjour.
• La pression sur les pays d’origine des clandestins pour qu’ils délivrent les indispensables laissez-passer consulaires. La réduction du nombre de visas délivrés à des ressortissants de pays du Maghreb illustre que des leviers existent en la matière, pour peu que le gouvernement en place n’ait pas peur de faire de vagues. La mise sous condition de l’aide au développement accordée aux pays d’origine des migrants à la délivrance des laissez-passer consulaires en est un autre.
• La simplification de la procédure d’éloignement, afin notamment de mettre un terme au dualisme juridictionnel, le contentieux du placement en rétention relevant du juge judiciaire alors que les recours contre les décisions d’éloignement relèvent du juge administratif.
• La fin des subventions aux associations qui tentent par tous les moyens d’annuler les décisions d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.
• Une augmentation des crédits affectés à l’éloignement des clandestins, afin d’étoffer les moyens humains et matériels.
• L’extension des critères de risques de fuite permettant le placement en centres de rétention administrative.

La comparaison entre pays européens des taux de retour effectif des clandestins montre des écarts très importants. Que l’Allemagne ait des résultats près de sept fois supérieurs à la France illustre l’incurie et le manque flagrant de volonté du gouvernement français pour changer de braquet en la matière. De plus, le fait de ne pas faire respecter la règle de la régularité du séjour dans notre pays crée un appel d’air considérable pour tous les aspirants à l’immigration clandestine.

La politique anti-immigration du Danemark, un exemple à suivre ?

Au-delà de ces mesures qui visent à réparer une situation particulièrement dégradée, c’est aux causes mêmes qui aboutissent à la présence de centaines de milliers de clandestins sur le territoire qu’il faut s’attaquer :

• en ne permettant plus, comme le Danemark s’apprête à le faire, que les demandes d’asile soient déposées sur le territoire national ;
• en mettant un terme à l’écosystème favorable au maintien des clandestins sur le territoire : accès aux allocations sociales et autres prestations, possibilités de régularisations, etc.

Les leviers pour renvoyer de façon beaucoup plus efficace qu’actuellement les clandestins existent bel et bien. Mais seul un président de la République disruptif en matière de politique migratoire peut amener le gouvernement à tous les actionner sans tabous. Le gouvernement actuel, prisonnier de son aile gauche, rechigne à le faire. Il est vrai qu’une telle tâche peut difficilement être menée avec, à la tête du pays, un président de la République qui ne cesse de vanter les bienfaits de l’immigration et qui n’a jusqu’à maintenant fait qu’accompagner l’augmentation des flux migratoires à destination de la France.

Paul Tormenen
13/10/2021

(1) « Heureux comme un clandestin en France ». Polémia. 26 juin 2020.
(2) « L’Union européenne veut augmenter les renvois d’étrangers en situation irrégulière ». InfoMigrants. 6 novembre 2020.
(3) Rapport sur le projet de loi de finances 2021. C. Klinger.
(4) Rapport fait au nom de la commission des finances. L. Saint Martin. Assemblée nationale. 26 mai 2021.
(5) « Pourquoi les étrangers en situation illégale ne sont presque jamais expulsés ». Le Figaro. 30 septembre 2021.
(6) « Les chiffres clés de l’immigration 2019 ». Ministère de l’Intérieur. 22 juin 2021.
(7) « Immigration : le suicide français ». Polémia. 31 janvier 2020.
(8) « L’immigration illégale en France ». Observatoire de l’immigration et de la démographie. 9 août 2021 – « Entre un million et un million et demi de clandestins en France ». Polémia. 28 septembre 2019.
(9) « Pourquoi les clandestins ne sont-ils presque jamais expulsés ? ». Polémia. 29 août 2019.
(10) Rapport d’information sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France. J.-M. Clément. G. Larrivé. Assemblée nationale. 15 février 2018.
(11) Rapport général sur le projet de loi de finances 2021. J.-F. Husson. Sénat. 19 novembre 2020.
(12) « Guide sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ». CEDH.30 avril 2021.
(13) « L’entrée, le séjour et le premier accueil des étrangers en France ». Cour des comptes. 31 mars 2020.
(14) Rapport fait au nom de la commission des finances. M. Giraud. Assemblée nationale. 5 juin 2019.
(15) « L’efficacité des procédures de retour dans les États membres de l’UE ». Rapport de synthèse de l’étude ciblée du REM 2017. Commission européenne. 15 février 2018.
(16) cf. (10), (14)