Le 2 mars 2026, à Bruxelles, le président de la Confédération Guy Parmelin a signé avec Ursula von der Leyen le paquet d’accords dit des « Bilatérales III ». Derrière la poignée de main protocolaire se joue l’évolution institutionnelle la plus lourde qu’ait connue la Suisse depuis le rejet de l’Espace économique européen en 1992. Depuis le printemps, tout s’est accéléré : transmission du paquet au Parlement, bataille juridique sur la nature du référendum, fronde inédite d’une partie des milieux économiques, votation du 14 juin sur l’immigration. Panorama d’un pays qui demeure le dernier d’Europe où le peuple peut encore dire non – et où tout est désormais mis en œuvre pour que ce non devienne trop coûteux pour être prononcé.
Une signature qui engage bien plus qu’un traité
Les drapeaux suisse et européen flottaient côte à côte devant le Berlaymont lorsque Guy Parmelin – conseiller fédéral UDC, ironie de la collégialité helvétique – a apposé sa signature au bas de dix-huit accords négociés entre Berne et Bruxelles de mars à décembre 2024. Le 13 mars 2026, le Conseil fédéral transmettait l’ensemble au Parlement : quelque 94 actes législatifs européens à reprendre, 36 lois fédérales à modifier, quatre crédits d’engagement, et la pérennisation de la contribution financière suisse à la « cohésion » européenne – ce « milliard » jadis présenté comme un geste ponctuel, transformé en rente perpétuelle versée à Bruxelles.
Le paquet se décompose en deux volets. Le premier, dit de « stabilisation », actualise cinq accords existants – libre circulation des personnes, transports terrestres et aériens, agriculture, reconnaissance mutuelle des normes techniques. Le second, dit de « développement », ajoute trois accords nouveaux : électricité, sécurité alimentaire, santé. Mais le véritable changement ne réside ni dans les chiffres ni dans les domaines couverts. Jusqu’à présent, la Suisse négociait ses relations avec l’Union européenne accord par accord, en conservant à chaque étape la maîtrise du rythme et du contenu. Les Bilatérales III instaurent autre chose : un cadre institutionnel permanent destiné à faire évoluer automatiquement le droit suisse au rythme du droit européen. C’est un changement de nature, non de degré.
L’anatomie d’un engrenage : la reprise « dynamique » du droit
Le cœur du dispositif porte un nom d’apparence technique : la reprise dynamique du droit. Dans les domaines liés au marché intérieur – libre circulation, transports, électricité, sécurité alimentaire –, la Suisse s’engage à reprendre les évolutions futures de la législation européenne. Berne insiste : chaque reprise suivra les procédures démocratiques suisses, référendum compris, et la Confédération conservera formellement le droit de refuser. C’est exact. Mais c’est précisément là que l’architecture révèle son ingéniosité.
Car en cas de refus, l’Union européenne pourra décider de « mesures de compensation », présentées comme « proportionnées » aux inconvénients subis. En cas de désaccord sur ces rétorsions, un tribunal arbitral tranchera ; et dès qu’une question d’interprétation du droit européen se posera – c’est-à-dire presque toujours, puisque les accords reprennent le droit européen –, ce tribunal devra saisir la Cour de justice de l’Union européenne, dont l’interprétation le liera. En clair : la juridiction suprême de l’une des deux parties devient l’arbitre ultime du différend. Aucun État souverain n’accepterait pareille clause dans un traité commercial ordinaire ; on demande à la Suisse de l’accepter comme cadre permanent de ses relations avec son principal voisin.
Le droit de dire non subsiste donc, mais il devient un droit payant. Chaque votation populaire future sur une reprise de droit européen se déroulera sous la menace chiffrée de représailles commerciales préalablement légitimées par traité. Les partisans du paquet invoquent, pour rassurer, le précédent de Schengen/Dublin, où la reprise dynamique existe déjà et où le peuple a voté à plusieurs reprises. L’argument se retourne aisément : il démontre que l’accoutumance institutionnelle fonctionne, et que ce qui était hier une exception sectorielle devient aujourd’hui la règle générale. Ce n’est pas l’adhésion à l’Union – c’est, du point de vue de Bruxelles, mieux que l’adhésion : les obligations du club sans siège à la table où s’écrivent ses règles.
La bataille du référendum : quand on choisit la règle du jeu en fonction du résultat
Un second front s’est ouvert au printemps, plus discret mais tout aussi décisif : celui de la procédure. Le Conseil fédéral propose de soumettre le paquet au référendum facultatif, c’est-à-dire à la seule majorité du peuple si 50 000 signatures sont réunies. La commission de politique extérieure du Conseil national avait ouvert la voie dès février 2025, estimant que les critères du référendum obligatoire n’étaient remplis pour aucun des accords, faute d’« adhésion à une communauté supranationale ». Fin mars, la Commission des institutions politiques du Conseil des États a organisé des auditions publiques d’experts sur la question.
Plusieurs juristes de premier plan y ont défendu la thèse inverse. Le professeur Andreas Glaser, de l’Université de Zurich, estime que l’arrêté fédéral revêt un caractère matériellement constitutionnel et devrait donc être soumis au référendum obligatoire, exigeant la double majorité du peuple et des cantons. Il relève en outre que les modifications de l’accord sur la libre circulation pourraient entraîner une hausse de l’immigration incompatible avec l’article 121a de la Constitution – cet article sur la gestion autonome de l’immigration, adopté par le peuple le 9 février 2014 et jamais réellement appliqué depuis, résumé saisissant du sort réservé aux votations qui déplaisent.
Le choix du référendum facultatif n’a rien d’un détail de procédure. Écarter la double majorité, c’est neutraliser le poids des cantons ruraux et alémaniques conservateurs, là où le scepticisme européen est le plus enraciné. Chacun se souvient que le 6 décembre 1992, l’Espace économique européen fut rejeté à la fois par le peuple et par une nette majorité des cantons. Lorsqu’un gouvernement ajuste la règle du jeu en fonction du résultat qu’il redoute, il avoue la fragilité de sa cause – et affaiblit par avance la légitimité du verdict qu’il espère obtenir. Le Parlement tranchera ; ce débat-là mériterait autant d’attention que le contenu des accords eux-mêmes.
Un front du refus qui déborde largement l’UDC
L’UDC a fait savoir de longue date qu’elle combattrait le paquet, et nul ne doute qu’un référendum sera lancé sitôt le vote parlementaire acquis. Mais la nouveauté de 2026 est ailleurs : la fronde n’est plus l’apanage du national-conservatisme. Elle s’étend désormais à une fraction du capitalisme entrepreneurial suisse, incarnée par le mouvement Kompass/Europa et son « initiative Boussole », lancés par des cofondateurs de Partners Group – l’un des géants mondiaux du capital-investissement –, dont Alfred Gantner et Urs Wietlisbach. Fin mai, leur congrès de Dübendorf, près de Zurich, a réuni environ 1 700 participants : économistes, juristes, entrepreneurs, et jusqu’à des élus PLR en rupture avec la ligne europhile de leur parti.
Cette dissidence patronale change la physionomie du débat. L’argument massue des partisans du paquet – l’économie exige les accords, 73 % des exportations suisses vers l’Union bénéficieraient de la reconnaissance mutuelle des normes techniques – perd son monopole sur la parole économique. Car la thèse inverse se défend, et elle est désormais portée par des hommes qui ont bâti des groupes mondiaux : la prospérité helvétique repose précisément sur la capacité du pays à légiférer autrement que l’Union européenne – marché du travail flexible, fiscalité compétitive, monnaie propre, densité normative contenue. S’aligner structurellement sur le droit d’un ensemble économiquement stagnant et réglementairement boulimique, c’est renoncer à l’avantage comparatif qui fait la différence suisse.
En face se dresse le bloc central habituel : Conseil fédéral, economiesuisse, syndicats et gauche gouvernementale. Ce dernier ralliement fut d’ailleurs laborieux : l’aile syndicale du Parti socialiste, emmenée par Pierre-Yves Maillard, a longtemps fait de la protection des salaires son point de rupture, avant que des « mesures d’accompagnement » renforcées, ficelées en février 2026, ne scellent un ralliement qui demeure précaire. La coalition du oui est large ; elle est aussi hétéroclite, et son ciment principal reste la peur du vide plutôt qu’une adhésion positive au projet.
Le 14 juin : une défaite en trompe-l’œil
C’est dans ce contexte qu’il faut lire la votation du 14 juin 2026. L’initiative de l’UDC « Pas de Suisse à 10 millions ! », qui entendait plafonner la population résidante à dix millions d’habitants d’ici 2050, quitte à dénoncer la libre circulation des personnes, a été rejetée par 54,8 % des votants. Le ministre de la Justice Beat Jans y a aussitôt vu un plébiscite de la « voie bilatérale » ; la classe médiatique a suivi. Pour Oskar Freysinger, c’est un tout autre résultat : « On a perdu une bataille, mais on n’a de loin pas perdu la guerre. »
Il faut dire que la lecture mérite d’être affinée : contre ce texte s’était constituée l’une des coalitions les plus écrasantes de l’histoire politique récente. Tous les partis gouvernementaux hormis l’UDC, le patronat, les syndicats, le Conseil fédéral, brandissant des études économiques selon lesquelles la fin des accords bilatéraux coûterait quelque 2 500 francs de revenu par habitant et par an. Malgré ce front unanime, plus de 45 % des votants ont dit oui – et les sondages donnaient encore, trois semaines avant le scrutin, partisans et opposants à égalité parfaite. Le clivage entre les centres urbains, massivement opposés, et les campagnes, largement favorables, s’est révélé béant. Une partie considérable des électeurs du PLR et du Centre a voté contre la consigne de ses propres états-majors. Voilà le socle sur lequel s’ouvrira la campagne des Bilatérales III : près d’un votant sur deux, mobilisé contre l’ensemble de l’établissement, sur une question – l’immigration – que le rejet de l’initiative ne fait pas disparaître, dans un pays qui vient de franchir le cap des neuf millions d’habitants.
Un détail du soir du 14 juin mérite enfin d’être retenu : Ursula von der Leyen a publiquement salué le rejet de l’initiative au nom de la Commission européenne, tandis que le président de la délégation du Parlement européen pour les relations avec la Suisse y voyait un « nouvel élan » pour le paquet d’accords. Bruxelles ne juge même plus nécessaire de feindre la réserve dans les scrutins nationaux d’un État tiers. On imagine le tollé si Berne s’était permis de commenter, un soir d’élection, le choix des électeurs d’un pays membre.
Une souveraineté déjà entamée, de Washington à Bruxelles
Réduire l’affaire au seul face-à-face avec Bruxelles serait d’ailleurs incomplet. Depuis une vingtaine d’années, plusieurs piliers de l’indépendance helvétique ont cédé sous des pressions extérieures convergentes. Sous l’impulsion des États-Unis, le secret bancaire a été démantelé au début des années 2010 ; la législation américaine FATCA a transformé les établissements financiers suisses en auxiliaires du fisc américain ; le choix du F-35 comme futur avion de combat a placé la défense aérienne du pays sous dépendance technologique de Washington.
L’Union européenne procède par une voie plus feutrée, mais non moins efficace : la diffusion normative. Protection des données calquée sur le RGPD, reconnaissance mutuelle des normes techniques, alignements réglementaires successifs – depuis des années, la Suisse adapte sa législation pour préserver son accès au marché européen. Et lorsque la persuasion douce ne suffit pas, Bruxelles sait manier la coercition : le retrait de l’équivalence boursière en 2019, puis l’exclusion des chercheurs suisses du programme Horizon Europe après l’abandon de l’accord-cadre en 2021, furent des mesures de rétorsion assumées, destinées à ramener Berne à la table. La réassociation aux programmes européens, signée en novembre 2025 avec effet rétroactif, n’est intervenue qu’une fois les Bilatérales III paraphées. Le message est limpide : la coopération scientifique elle-même est un levier de pression politique. Les Bilatérales III ne créent pas ce rapport de force ; elles le constitutionnalisent, en transformant une pression de fait en obligation de droit.
Le miroir français
Pour un lecteur français, ce panorama a valeur de miroir. Ce que les Suisses s’apprêtent à trancher dans les urnes – le degré d’intégration de leur pays au système juridique européen –, les Français l’ont vu leur échapper : au non du 29 mai 2005 sur le traité constitutionnel répondit, trois ans plus tard, la ratification parlementaire du traité de Lisbonne, qui en reprenait l’essentiel du contenu. L’expérience française enseigne qu’un non populaire peut être contourné ; l’expérience suisse montre, elle, qu’un non populaire peut fonder trois décennies de politique – c’est tout l’héritage du 6 décembre 1992, qui accoucha du modèle bilatéral aujourd’hui en cause.
La Suisse demeure ainsi le seul pays d’Europe où la question européenne est encore posée au peuple avant l’engagement, et non ratifiée après coup par des chambres acquises. C’est cette exception démocratique que le débat en cours met à l’épreuve : elle ne survivra que si les règles du jeu – le type de référendum, la majorité requise – ne sont pas ajustées en cours de partie, et si le verdict populaire, quel qu’il soit, n’est pas soumis à l’usure des représailles économiques que le nouveau cadre institutionnalise.
Ce qui attend la Suisse
Le calendrier est désormais tracé. Les chambres fédérales débattront du paquet en 2026 et 2027 ; la question du référendum obligatoire ou facultatif sera tranchée en cours de route ; la votation populaire n’interviendra vraisemblablement pas avant 2027 ou 2028. Une chose est certaine : le peuple votera, que ce soit par la voie obligatoire ou par un référendum que l’UDC et Kompass/Europa lanceront sans coup férir.
La question qui sera alors posée dépasse de très loin les 94 actes législatifs et les 36 lois à modifier. Elle ne porte pas d’abord sur l’accès au marché, ni sur les points de PIB que les instituts se disputent. Elle porte sur ce qui fait qu’un pays s’appartient : qui écrit la loi, qui la juge, et devant qui répond celui qui la vote. En 1992, sept millions de Suisses avaient répondu qu’ils préféraient écrire la leur. Trente-cinq ans plus tard, neuf millions de Suisses devront dire si cette réponse tient toujours – et l’Europe entière, qui a partout renoncé à poser la question, regardera le dernier peuple du continent à qui on la pose encore.
Yves Lejeune
Notes
- Sur ce sujet, je vous invite à consulter cette analyse qui permet de mieux comprendre ce à quoi la Suisse fait face : Suisse : une souveraineté à rude épreuve, et dont j’ai redéveloppé quelques grandes lignes ci-dessus.
- Les lecteurs de Polémia qui s’intéressent à la situation suisse peuvent également se rendre sur le site lesobservateurs.ch, grâce aux analyses duquel cet article a pu être écrit, en particulier le dossier Démocratie et fédéralisme face à la reprise dynamique du droit : ce que dit (et ne dit pas) le rapport du ZDA sur les Bilatérales III, très documenté, qui permet de bien cerner les tenants et les aboutissants de ces nouveaux accords.
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